Развитие системы гражданской обороны в Российской Федерации требует постоянного совершенствования механизмов планирования на региональном уровне. Расширение полномочий субъектов федерации по введению планов гражданской обороны, новые стандарты ГОСТ Р и уточненные процедуры разработки документов создают необходимость комплексного переосмысления подходов к организации защиты населения и территорий. Для руководителей органов гражданской обороны и специалистов по планированию актуально разобраться в системе требований, сроках и механизмах реализации современного законодательства в этой сфере.
1. Правовые основы планирования гражданской обороны
1.1 Конституционный и законодательный фундамент
Система гражданской обороны на территории Российской Федерации строится на основе Федерального закона от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ “О гражданской обороне”, который определяет гражданскую оборону как систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Закон устанавливает, что гражданская оборона организуется на территории Российской Федерации по территориально-производственному принципу, что предполагает распределение ответственности между федеральным, региональным и муниципальным уровнями управления.
Постановление Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 года № 804 “Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации” конкретизирует полномочия органов власти всех уровней и устанавливает основные мероприятия по гражданской обороне. Документ определяет распределение задач между Президентом, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
1.2 Новые полномочия региональных органов власти (2025 год)
Значимое изменение произошло в ноябре 2025 года, когда на законодательном уровне были закреплены расширенные полномочия глав регионов по самостоятельному введению в действие планов гражданской обороны и защиты населения. Согласно проекту постановления Правительства России (ID проекта 02/07/09-25/00160458, подготовленный МЧС России 18 сентября 2025 года), главы субъектов Российской Федерации получили право вводить планы гражданской обороны на основе предложений Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Такое расширение полномочий обусловлено необходимостью ускорить процесс приведения гражданской обороны в готовность в конкретных регионах при возникновении угрозы, минуя централизованное принятие решений исключительно на федеральном уровне. Механизм предусматривает, что при введении в действие Президентом Российской Федерации плана гражданской обороны и защиты населения на территории России или в отдельных ее местностях мероприятия по гражданской обороне в регионах должны выполняться в соответствии с этим планом. Координацию деятельности органов власти и организаций при выполнении мероприятий по гражданской обороне осуществляют комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности.
2. Структура и виды планов гражданской обороны
2.1 Иерархия планов: от федерального к объектовому уровню
В обязательном порядке в соответствии с Федеральным законом № 28-ФЗ разрабатываются и утверждаются следующие документы:
План гражданской обороны и защиты населения Российской Федерации (разрабатывается МЧС России, согласовывается с Минобороны России и представляется на утверждение Президенту Российской Федерации)
Планы гражданской обороны федеральных органов исполнительной власти
Планы гражданской обороны и защиты населения субъектов Российской Федерации
Планы гражданской обороны и защиты населения муниципальных образований
Планы гражданской обороны организаций
2.2 Территориальные, оперативные и функциональные планы: различие и назначение
Специалисты по гражданской обороне традиционно различают три основных типа планов, каждый из которых имеет собственное назначение и содержит специфичный набор мероприятий.
Территориальные планы гражданской обороны разрабатываются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления для защиты населения и материальных ценностей на конкретной территории. Эти планы охватывают всех граждан, проживающих на данной территории, независимо от их профессиональной принадлежности. Территориальные планы включают мероприятия по организации укрытия населения, эвакуационные мероприятия, мероприятия по повышению устойчивости функционирования объектов экономики, расположенных на территории, и организацию АСДНР (аварийно-спасательные и другие неотложные работы). Планы разрабатываются на основе оценки возможной обстановки и координируются с военными командованиями соответствующих регионов.
Оперативные планы составляют содержание территориальных и организационных планов. Они детализируют способы и последовательность выполнения важнейших оперативных задач, порядок взаимодействия органов управления и сил гражданской обороны, организацию всех видов обеспечения. Оперативные планы подразделяются на различные варианты действий в зависимости от складывающейся обстановки. Они разрабатываются штабами гражданской обороны с участием соответствующих органов и организаций. Оперативное планирование включает разработку документов, которые определяют конкретные мероприятия на начальный период (первоочередные мероприятия первой и второй группы), при неожиданном нападении противника и в условиях проведения аварийно-спасательных работ.
Функциональные планы разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными организациями и министерствами для организации работы по защите населения и территорий в сфере их деятельности. Функциональные подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) создаются федеральными органами и включают планы реагирования на чрезвычайные ситуации в конкретных отраслях: энергетике, транспорте, сельском хозяйстве, здравоохранении и других сферах. Каждый функциональный план определяет специфичные задачи, силы и средства, необходимые для выполнения мероприятий в соответствующей области.
2.3 Содержание регионального плана гражданской обороны и защиты населения
Согласно приказу МЧС России от 27 марта 2020 года № 216 ДСП “Об утверждении порядка разработки, согласования и утверждения планов гражданской обороны и защиты населения”, текстовая часть плана гражданской обороны и защиты населения субъекта Российской Федерации, чья территория отнесена к группам по гражданской обороне, должна содержать три основных раздела.
Раздел 1 “Краткая оценка возможной обстановки” включает анализ возможной обстановки, которая может сложиться при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Этот раздел содержит оценку потенциальных целей нападения противника, анализ уязвимых объектов, определение зон возможных разрушений, зон радиационного и химического заражения. Особое внимание уделяется выявлению объектов, подлежащих маскировке, и стратегически важных объектов экономики. Раздел включает подробную карту-схему территории с указанием категоризации районов и группирования населенных пунктов.
Раздел 2 “Ведение гражданской обороны” определяет порядок организации и проведения основных мероприятий по защите населения и материальных ценностей. Этот раздел содержит подробное описание системы оповещения и управления гражданской обороной, организацию укрытия населения в защитных сооружениях, заглубленных помещениях и других сооружениях подземного пространства. Он устанавливает порядок проведения эвакуационных мероприятий, включая организацию маршрутов эвакуации и приемные эвакуационные пункты в безопасных районах. Раздел описывает меры по повышению устойчивости функционирования организаций в военное время, включая перевод производств в загородную зону, безаварийную остановку опасных объектов и организацию рассредоточения рабочих смен. Также определяется организация проведения аварийно-спасательных работ, включая создание, оснащение и подготовку необходимых сил и средств.
Раздел 3 “Выполнение мероприятий по гражданской обороне при внезапном нападении противника” содержит описание первоочередных мероприятий, которые должны быть выполнены в начальный период приведения гражданской обороны в готовность. Этот раздел определяет порядок введения режимов повышенной готовности, меры по совершенствованию управления, действия органов власти и сил гражданской обороны в первые часы нападения, организацию оказания помощи пострадавшему населению, восстановление нарушенного управления.
Согласно приказу № 216 ДСП, к плану разрабатываются обязательные приложения, в которых дается конкретизация и детализация содержания текстовой части. Приложения включают схемы и карты, календарные планы выполнения основных мероприятий, расчеты убежищ и защитных сооружений, планы эвакуационных мероприятий, описание состава сил и средств гражданской обороны и другие необходимые документы.
3. Общие принципы планирования гражданской обороны по ФЗ-28
3.1 Заблаговременность и информационная основа
Федеральный закон № 28-ФЗ устанавливает ключевой принцип: подготовка государства к ведению гражданской обороны осуществляется заблаговременно в мирное время с учетом развития вооружения, военной техники и средств защиты населения. Этот принцип означает, что все планы, проекты защитных сооружений, схемы организации управления, перечни материально-технических средств должны быть подготовлены до момента возникновения угрозы.
Информационной основой для планирования служит оценка возможной обстановки. Впервые в отечественной практике планирования эта оценка была возложена на территориальные органы МЧС России. Это обусловлено тем, что только на основе детального знания местных условий, конфигурации территории, расположения объектов инфраструктуры, численности и расселения населения можно корректно определить направления сосредоточения основных усилий по организации защиты населения.
3.2 Согласованность и координация
Планирование мероприятий гражданской обороны в федеральных органах исполнительной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления и в организациях должно обеспечивать взаимное согласование и увязку мероприятий. В частности, региональные планы должны быть согласованы с:
·Федеральным планом гражданской обороны и защиты населения Российской Федерации
·Планами федеральных органов исполнительной власти
·Планами соседних субъектов Российской Федерации
·Планами муниципальных образований
·Планами организаций, расположенных на территории региона
Процесс согласования предполагает представление проекта плана в соответствующие органы с целью убедиться в непротиворечивости мероприятий, достаточности выделенных ресурсов и возможности координированного выполнения задач.
3.3 Нормативно-методическое обеспечение
Планирование гражданской обороны осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации. Основными документами, регулирующими процесс планирования, являются:
·Федеральный закон от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ “О гражданской обороне”
·Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2007 года № 804
·Приказ МЧС России от 27 марта 2020 года № 216 ДСП
·Новые национальные стандарты ГОСТ Р 42.6.01-2024 и ГОСТ Р 42.6.02-2024
·ГОСТ Р 42.1.01-2024 о требованиях к эвакуации населения
·СП 88.13330.2014 о защитных сооружениях
Каждый из этих документов содержит методологические рекомендации, предусмотренные образцы, расчетные методики и процедурные требования, которые должны соблюдаться при разработке планов.
4. Новые стандарты ГОСТ и их влияние на планирование
4.1 ГОСТ Р 42.6.02-2024: Общие требования к готовности сил и средств
1 декабря 2024 года вступил в силу национальный стандарт ГОСТ Р 42.6.02-2024 “Гражданская оборона. Обеспечение постоянной готовности сил и средств гражданской обороны”, который устанавливает общие требования по обеспечению постоянной готовности сил и средств гражданской обороны. Стандарт предназначен для работников федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, осуществляющих планирование и проведение мероприятий по обеспечению постоянной готовности сил и средств гражданской обороны.
Стандарт определяет постоянную готовность сил и средств гражданской обороны как такое состояние сил и средств, при котором они способны организованно, в установленные сроки, приступить к выполнению поставленных задач и успешно выполнить их в любых условиях обстановки. Это определение предъявляет жесткие требования к организации подготовки, учений, тренировок и наличию необходимого материально-технического обеспечения.
В соответствии с ГОСТ Р 42.6.02-2024 основными мероприятиями по гражданской обороне, осуществляемыми в целях обеспечения постоянной готовности сил и средств, являются:
·создание и оснащение современными техническими средствами сил гражданской обороны
·подготовка сил гражданской обороны, проведение учений и тренировок
·планирование действий сил гражданской обороны
·разработка высокоэффективных технологий для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ
·определение порядка взаимодействия и привлечения сил и средств гражданской обороны
4.2 ГОСТ Р 42.6.01-2024: Организация учений и тренировок
Вместе с ГОСТ Р 42.6.02-2024 вступил в силу стандарт ГОСТ Р 42.6.01-2024 “Гражданская оборона. Обеспечение постоянной готовности сил и средств гражданской обороны. Организация и проведение учений и тренировок. Общие требования”. Этот стандарт устанавливает требования к организации и проведению учений и тренировок по гражданской обороне и предусматривает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации должны проводить регулярные учения и тренировки для проверки и совершенствования планов гражданской обороны.
Согласно стандарту учения должны проводиться с участием руководящего состава органов управления и сил гражданской обороны, населения и должны предусматривать выполнение полного комплекса мероприятий, предусмотренных планами гражданской обороны.
4.3 ГОСТ Р 42.1.01-2024: Требования к эвакуации
Национальный стандарт ГОСТ Р 42.1.01-2024 “Гражданская оборона. Эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы” устанавливает общие требования к планированию, подготовке и проведению эвакуации. Стандарт требует, чтобы планирование эвакуации осуществлялось на основе оценки возможной обстановки и определения потенциальных зон поражения. Органы местного самоуправления, отнесенные к категориям по гражданской обороне, должны разрабатывать и регулярно обновлять планы эвакуационных мероприятий в составе планов гражданской обороны.
Стандарт предусматривает, что в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны планироваться мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению, развертыванию лечебных и других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения пострадавшего населения.
5. Процедуры разработки и утверждения региональных планов
5.1 Первичная разработка плана: этапы и исходные данные
Разработка плана гражданской обороны и защиты населения субъекта Российской Федерации начинается с издания главой региона или руководителем органа исполнительной власти указания на разработку плана, в котором определяются замысел действий, основные направления сосредоточения усилий, состав сил гражданской обороны и порядок организации управления.
Одновременно с доведением указания старший орган управления гражданской обороны (главное управление МЧС России по соответствующему субъекту Российской Федерации) выдает подчиненным и взаимодействующим органам управления основные исходные данные, необходимые для разработки плана. Эти данные включают:
·оценку возможной обстановки на территории региона
·перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий регионального уровня
·информацию о силах и средствах гражданской обороны, имеющихся в регионе
·расчеты защитных сооружений
·информацию об эвакуационных возможностях
На основе полученных исходных данных разрабатывается текстовая часть плана, которая должна содержать три раздела, уже указанные выше. Параллельно разрабатываются приложения к плану, которые включают схемы, карты, графики, таблицы, уточняющие содержание текстовой части.
5.2 Согласование: участники и процедура
Согласно приказу МЧС России № 216 ДСП, план гражданской обороны и защиты населения субъекта Российской Федерации должен быть согласован с:
·начальником главного управления МЧС России по соответствующему субъекту Российской Федерации
·руководителем органа военного управления (командующим войсками военного округа)
·начальником территориального гарнизона
Согласование предполагает представление проекта плана указанным органам и получение их письменного согласия в форме визы на проекте документа. Процесс согласования может занимать от одного до двух месяцев и может потребовать доработки отдельных разделов плана на основании замечаний.
В случае если на территории субъекта расположены организации, отнесенные к категориям по гражданской обороне (особой важности, первой или второй категории), требуется координация их планов с региональным планом. Организации предоставляют выписки из своих планов гражданской обороны, которые должны быть учтены при разработке разделов регионального плана, относящихся к их деятельности.
5.3 Подписание и утверждение
Согласно требованиям приказа № 216 ДСП:
План подписывается заместителем высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (заместителем руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны.
План утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Утверждение плана оформляется специальным постановлением или решением органа исполнительной власти субъекта и вводится в действие в соответствии с процедурой, установленной Президентом Российской Федерации.
5.4 Введение плана в действие: новые полномочия регионов
До 2025 года введение планов гражданской обороны в действие осуществлялось исключительно на основе указа Президента Российской Федерации. Однако согласно проекту нового постановления Правительства, вступившему в силу в ноябре 2025 года, главы субъектов Российской Федерации получили право самостоятельно вводить в действие планы гражданской обороны и защиты населения на основе предложений МЧС России. Это означает, что регионы могут оперативнее реагировать на возникшие угрозы, не дожидаясь федерального решения, хотя и в определенных рамках координации с центральными органами.
При введении в действие Президентом плана гражданской обороны на территории России или в отдельных ее местностях мероприятия по гражданской обороне в регионах должны выполняться в соответствии с ним.
6. Сроки и регулярное обновление планов
6.1 Ежегодное уточнение
Приказ МЧС России № 216 ДСП предусматривает, что планы гражданской обороны и защиты населения необходимо ежегодно уточнять до 1 февраля текущего года на основании состояния гражданской обороны по состоянию на 1 января этого года. Уточнение заключается в переработке отдельных разделов и приложений плана с целью учета изменений структуры органов управления, появления новых объектов экономики, изменения демографической ситуации, развития вооружения и средств защиты.
6.2 Переработка плана в особых случаях
Полная переработка плана гражданской обороны осуществляется в случае существенных изменений:
·структуры органов государственной власти субъекта Российской Федерации
·состава и потенциала сил гражданской обороны
·изменения оценки возможной обстановки
·появления новых объектов, отнесенных к категориям по гражданской обороне
·развития нормативной базы в области гражданской обороны
Решение о переработке плана принимается руководителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании анализа выполнения мероприятий по гражданской обороне и результатов учений и тренировок.
7. Режимы готовности и процедуры приведения в готовность
7.1 Четыре степени готовности гражданской обороны
Федеральным законом и Положением о гражданской обороне в Российской Федерации установлены четыре степени готовности:
1. Повседневная готовность. Органы управления и силы гражданской обороны, занимаясь повседневной деятельностью, находятся в готовности к выполнению возложенных на них задач согласно планам. Органы управления осуществляют текущее и перспективное планирование, организуют и проводят тренировки и учения личного состава. Повседневная готовность поддерживается постоянно в мирное время.
2. Первоочередные мероприятия гражданской обороны первой группы. Эта степень готовности характеризуется выполнением мероприятий, в результате которых повышается готовность системы гражданской обороны к выполнению задач мирного и военного времени. При введении данной степени готовности осуществляется сбор руководящего состава, до него доводится обстановка, осуществляется постановка задач. Вводится круглосуточное дежурство руководящего состава в пунктах повседневного размещения, уточняются планы. На запасные пункты управления высылаются специальные группы, которые приводят в готовность средства связи и оповещения.
3. Первоочередные мероприятия гражданской обороны второй группы. Органы управления и силы гражданской обороны проводят мероприятия, повышающие защиту населения и обеспечивающие выполнение задач гражданской обороны в военное время. Руководящий состав переводится на круглосуточный режим работы, системы управления, оповещения и связи приводятся в полную готовность. Приводятся в готовность защитные сооружения, подвалы и заглубленные помещения переоборудуются под противорадиационные укрытия. На объектах экономики выдаются средства индивидуальной защиты и приборы дозиметрического контроля, развертываются медицинские пункты.
4. Полная (общая) готовность гражданской обороны. Этот режим устанавливается при объявлении Президентом Российской Федерации мобилизации, введении военного положения или при ведении гражданской обороной в соответствии с введенным в действие планом гражданской обороны. При полной готовности все мероприятия, предусмотренные планом, выполняются в полном объеме.
7.2 Первоочередные мероприятия и их скрытое выполнение
Для сокращения сроков перевода гражданской обороны на военное положение, еще до ввода в действие планов, предусматривается выполнение первоочередных мероприятий первой и второй группы, повышающих готовность служб гражданской обороны. Эти мероприятия должны выполняться скрытно, под видом учений, тренировок и ремонтных работ, чтобы не вызывать преждевременного введения паники среди населения.
Первоочередные мероприятия первой группы включают: сбор руководящего состава, организацию круглосуточного дежурства, уточнение планов, приведение в готовность средств связи, оповещения и защитных сооружений, дооборудование подвальных и заглубленных помещений под противорадиационные укрытия, приведение в готовность формирований гражданской обороны повышенной готовности.
Первоочередные мероприятия второй группы включают: полный перевод руководящего состава на круглосуточную работу, приведение в полную готовность всех систем управления и оповещения, полное развертывание медицинских формирований, выдачу средств индивидуальной защиты, развертывание постов радиационного и химического наблюдения на круглосуточное дежурство.